لهستان: گریز از رکود با افزایش سرمایه گذاری عمومی
لهستان: گریز از رکود با افزایش سرمایه گذاری عمومی
بولتن اقتصاد سوسیالیستی، 27 آوریل 2011
مترجم: آرمان پویان
دونالد توسک، پیش از آن که به سمت نخست وزیری لهستان منصوب شود، از قصد خود برای تکرار “معجزۀ اقتصادی ایرلند” در این کشور صحبت کرده بود.
با نزدیک شدن پایان دور اوّل مسئولیّت او به عنوان نخست وزیر، او می تواند ادّعا کند که یک چنین “معجزه” ای، در عمل به وقوع پیوسته است. لهستان تنها کشور اتحادیۀ اروپا بوده که با آغاز بحران جهانی، از رکود اقتصادی به دور بوده است. هرچند این موفقیّت نسبی اقتصادی، تنها از طریق اعمال سیاست هایی کاملاً متفاوت با آن چه در ایرلند شاهد هستیم، ممکن شده است. با این وجود، تلاش های صورت گرفته برای به کارگیری سیاست هایی مشابه با آن چه هم اکنون در ایرلند اعمال می شوند، همین موفقیّت نسبی را هم تهدید می کند.
البته آن چه در بالا گفته شد، به این معنا نیست که لهستان از رکود اقتصادی در طول دورۀ بحران جهانی آسیب نپذیرفته است. تا پیش از رشد 4 درصدی تولید ناخالص داخلی لهستان در سال 2010، رشد GDP این کشور از 6.8 درصد در سال 2007 به 1.2 درصد در سال 2009 سقوط کرده بود. نرخ بیکاری مجدّداً افزایش یافته و به بالای 13 درصد رسیده است. 25 درصد جوانان، بیکار هستند. کسری بودجه به تقریباً 8 درصد GDP افزایش یافته و بدهی عمومی در حال رسیدن به سطح 55 درصد GDP است. به موازات افزایش نابرابری های اجتماعی، تورّم با نرخی سریع تر از رشد حقوق و دستمزدها، رو به افزایش است. به علاوه، وضعیّت خدمات عمومی نیز رو به وخامت قرار دارد. بنابراین لهستان فرسنگ ها با ایدۀ تبدیل به “جزیرۀ ثبات اقتصادی” فاصله دارد.
تداوم گسترش اقتصاد لهستان، از تأثیرات منفی بحران اقتصادی کاسته است؛ امّا پرسش آنست که چرا اقتصاد لهستان اصولاً به رشد ادامه داده است؟
لهستان واقعاً خوش شانس بود که بحرانی بانکی را، مشابه با آن چه در بسیاری از کشورها رخ داد، تجربه نکرد و با سطح نسبتاً پایینی از بدهی خصوصی، به مرحلۀ بحران قدم گذاشت. با این حال، دلیل اصلی عدم مواجۀ لهستان با رشد منفی، افزایش سرمایه گذاری عمومی در طول دورۀ رکود سرمایه گذاری خصوصی بوده است.
همان طور که در مطالب “بولتن اقتصاد سوسیالیستی” به کرّات تأکید شده است، بحران اقتصادی جهانی، اساساً به دنبال سقوط شدید “سرمایه گذاری ثابت” به وجود آمده است؛ سقوطی که فقط در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعۀ اقتصادی (OECD)، مسبّب کاهش حدوداً 96 درصدی GDP بوده است. در آن دسته از کشورهایی که سرمایه گذاری ثابت شدیداً سقوط داشته، رکود اقتصادی نیز عمیق تر و طولانی تر بوده است؛ به عکس، کشورهایی که تمهیداتی را برای حفظ و تقویت یا افزایش سرمایه گذاری ثابت به کار بردند (من جمله چین)، بیش ترین موفقیّت را در مقابله با بحران داشتند. این موضوع در مورد اقتصاد لهستان هم مصداق دارد.
یکی از عواقب بحران جهانی، سقوط سرمایه گذاری خصوصی در لهستان بود. در سال 2010، سرمایه گذاری خصوصی قریب به 7.4 درصد (نسبت به سال 2009) و 20 درصد (نسبت به سال 2008) سقوط کرد. در ماه ژوئن 2010، کلّ کاهش سالانۀ سرمایه گذاری خصوصی، 17.7% بود که از این کاهش کل، 20.8% به ساخت و ساز و 15.6% به خرید ماشین آلات، ابزار و وسایل نقلیه مربوط می شد. این کاهش در سطح سرمایه گذاری خصوصی، خود عموماً در نتیجۀ سقوط شدید سرمایه گذاری مستقیم خارجی (FDI) رخ داده است.
هرچند وابستگی اقتصاد لهستان به سرمایه گذاری مستقیم خارجی به مراتب کم تر از اقتصادهای کوچک اروپای مرکزی-شرقی (به خصوص کشورهای حوزۀ دریای بالتیک) است، با این حال این کشور هم چنان از کاهش تند جریان های ورودی سرمایۀ خصوصی ضربه خورده است. خالص جریان های ورودی سرمایه گذاری مستقیم خارجی در لهستان، از 16.7 میلیارد یورو در سال 2007 به 8.4 میلیارد یورو در سال 2009 و سپس 5.5 میلیارد یورو در سال گذشته (2010) کاهش پیدا کرد.
در همان حال که سرمایه گذاری خصوصی در لهستان کاهش پیدا کرده، سرمایه گذاری بخش عمومی بهبود یافته است. لهستان این بخت را داشته تا زمانی وارد بحران شود که شایستگی دریافت کمک های عظیم و مستقیم اتحادیۀ اروپا را داشته باشد. در بودجۀ 2007-2013 اتحادیۀ اروپا، بالغ بر 67 میلیارد یورو در قالب اعتبارات ساختاری و یکپارچگی (1)، به لهستان اختصاص داده شده؛ مبلغی که تقریباً معادل کلّ درآمد دولت در سال 2010 است. بنابراین لهستان اکنون بزرگ ترین دریافت کنندۀ اعتبارات اتحادیۀ اروپا به شمار می رود – به طوری که تا فوریۀ 2010، به طور خالص حدود 21.4 میلیارد یورو دریافت کرده است.
به علاوه، بالغ بر 1.4 میلیون کشاورز لهستانی از سوبسیدهای کشاورزی برخوردار شده اند که مجموع آن به رقم 5.3 میلیارد بورو می رسد (در سال 2009، کلّ این رقم 2.98 میلیارد یورو بود که به بیش از 3 میلیارد یورو در سال 2010 افزایش یافت). دولت لهستان تخمین می زند که حدود نیمی از رشد کشور در سال 2009، مستقیماً به واسطۀ سرمایه گذاری هایی صورت گرفته که مشترکاً با همکاری اتحادیۀ اروپا تأمین مالی گردیده است. سال 2009، مجموعاً 18 میلیارد زِلوتی (واحد پول لهستان) بر روی ساخت راه ها، پل ها و فاضلاب صرف شد که این رقم در سال 2010، به 25 میلیارد افزایش یافت.
فارغ از جنبۀ کیفی این سرمایه گذاری- مثلاً سرمایه گذاری بیش تر دولت بر روی جادّه ها و نه خطوط راه آهن – تأثیر مثبت این سرمایه گذاری بر اقتصاد لهستان غیر قابل تردید است. گزارش اخیر کمیسسیون اروپا در مورد نقش سرمایه گذاری عمومی در لهستان، بر این موضوع تأکید می کند. این گزارش نشان می دهد که چگونه افزایش قابل ملاحظۀ سرمایه گذاری عمومی- به دنبال الحاق لهستان به اتحادیۀ اروپا- به تخفیف رکود اقتصادی در طول دورۀ بحران کمک رسانیده است و چگونه استفادۀ گسترده از اعتبارات اتحادیۀ اروپا به عنوان ابزاری برای سرمایه گذاری بر زیرساخت های کشور، می تواند به تقویت بهبود اقتصادی این کشور منجر شود. به علاوه، گزارش مذکور خاطر نشان می کند که هرچند سرمایه گذاری عمومی به طرز قابل توجّی در طی چند سال گذشته افزایش یافته (از 3.5 به 4.5 درصد GDP در بین سال های 2005 تا 2008)، امّا این موضوع اساساً به دلیل سطح بسیار پایین هزینه های سرمایه ای بوده است. در طول دورۀ گذار به اصلاح “پسا-کمونیستی” تا الحاق به اتحادیۀ اروپا، هیچ گونه سرمایه گذاری بر زیرساخت های کشور (مانند حمل و نقل) صورت نگرفته بود.
نمودار پایین، که در گزارش مزبور آمده است، رابطۀ سرمایه گذاری عمومی و رشد اقتصادی در لهستان را نشان می دهد. همان طور که مشاهده می شود، بهبود مخارج عمومی، به خروج لهستان از بحرانی که در آغاز دورۀ گذار به آن وارد شده بود، کمک کرد. سپس از اواخر دهۀ 1990 (دورۀ دولت ائتلافی دست راستی)، سرمایه گذاری عمومی شدیداً سقوط کرد که این موضوع روند رشد اقتصادی را به شکل قابل توجّهی آهسته ساخت. از آن پس، سرمایه گذاری عمومی به سرعت تا حدوداً سال 2005 رشد داشت و سطوح پیش از الحاق خود به اتحادیۀ اروپا را پشت سر گذاشت. برخلاف نظر ایدئولوگ هایی که بر منازعات و بحث های عمومی لهستان تسلط دارند، رشد اقتصادی هنگامی افزایش یافته که دولت حجم سرمایه گذاری را بالا برده است و بالعکس، زمانی آهسته شده که سرمایه گذاری کاهش یافته است.
نمودار 1- سیکل های سرمایه گذاری عمومی و رشد اقتصادی
حفظ رشد اقتصادی مثبت از طریق سرمایه گذاری عمومی، از سوی تلاش های سیاسی برای کنترل هزینه ها تهدید می شود. این تهدید، هم داخلی- از سوی دولت لهستان- و هم خارجی- از سوی اتحادیۀ اروپا- است.
برای آن که دولت یک کشور قادر به دریافت اعتبارات اتحادیۀ اروپا به منظور هر گونه پروژۀ سرمایه گذاری باشد، آن کشور باید ابتدا حدّاقل 15 درصد کلّ هزینه های آن را تقبّل کند. بنابراین ضروری است تا دولت لهستان برای دریافت اعتبارات مناسب از اتحادیۀ اروپا، تا حدّ امکان، پرداخت سهم بیش تری را تعهّد کند. هرچند در حال حاضر لهستان با فشار روز افزونی برای کاهش هزینه ها و اجزای برنامه های ریاضت اقتصادی در سایر کشورهای اروپا رو به رو است.
مطابق با قانون مالیۀ عمومی لهستان، چند “آستانۀ امن” درنظر گرفته شده است: چنان چه بدهی عمومی از آستانۀ 55 درصد تولید ناخالص داخلی بگذرد، در آن صورت دولت نیاز به کاهش نسبت بدهی به GDP خود خواهد داشت. و اگر بدهی عمومی به بیش از 60 درصد برسد، بودجۀ سال آتی الزاماً باید موازنه گردد. به علاوه، لهستان تا سال 2012 به اصول و ضوابط “معاهدۀ ماستریخت” متعهّد است و به به عنوان مثال خود را ملزم نموده که تا سال آینده، کسری بودجه اش را به زیر 3% تولید ناخالص داخلی برساند. ضمناً لهستان به طور اختیاری، پیمان به اصطلاح “رقابت پذیری” را که دولت های آلمان و فرانسه برای سایر کشورهای منطقۀ یورو پیشنهاد داده اند، امضا کرده است. این پیمان پیشنهادی، تعهّداتی را ایجاب می کند که به مراتب بیش تر از گذشته جاه طلبانه و الزام آور به نظر می رسد. به عنوان نمونه، حفظ بدهی عمومی و کسری بودجه در سطوحی پایین تر از به ترتیب 60 و 3 درصد GDP؛ کاهش بار مالیاتی شرکت ها و ارتباط دادن سن بازنشستگی با شاخص امید زندگی.
دولت لهستان، تاکنون تمهیداتی را از قبیل کاهش هزینه های عمومی و افزایش مالیات های کاهنده درنظر گرفته است که در صورت عبور بدهی عمومی از مرز 55 درصد GDP (در حال حاضر، بدهی عمومی معادل حدوداً 53 درصد است) آن ها را به کار خواهد برد. اصلاح جزئی نظام بازنشستگی خصوصی شده (که با تمسخر نهادهای مالی بین المللی رو به رو شده است؛ چرا که عملاً بخشی از طرح بازنشستگی خصوصی را ملی می کند)، به تسهیل منابع مالی عمومی کمک کرده است. هرچند، دولت، بکارگیری اقداماتی نظیر کاهش هزینه های عمومی و افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده به 23% را در دستور کار قرار داده و دولت های محلی را برای کاهش مخارج خود تحت فشار قرار داده است.
از زمان آغاز سال جاری، دولت های محلی ملزم به موازنۀ درآمد و هزینه های جاری خود شده اند. بدین ترتیب، دولت مرکزی تلاش می کند تا مسئولیّت کاهش هزینه ها را به دولت های محلی واگذار کند. دولت های محلی، خود در صف مقدّم دسترسی به منابع و بودجۀ اتحادیۀ اروپا قرار دارند.
توانایی لهستان برای ادامۀ مسیر رشد از طریق سرمایه گذاری عمومی، اساساً به شکل بودجۀ آتی اتحادیۀ اروپا- که از سال 2012 اجرا و تا سال 2020 ادامه خواهد یافت- ارتباط پیدا می کند. تغییر در شکل این بودجه، از هم اکنون آغاز شده است. کشورهای ثروتمندتر اتحادیۀ اروپا فعّالانه تلاش می کنند تا حجم مبالغی را که باید به بودجۀ اتحادیۀ اروپا پرداخت کنند، پایین بیاورند. به همین جهت، در اواخر سال 2010، انگلستان تلاش کرد تا به منظور کاهش این بودجه از 1.13% تولید ناخالص داخلی اتحادیۀ اروپا به 0.85 درصد (یعنی 250 میلیارد یورو کاهش)، ائتلافی با این کشورها ایجاد کند.
پس از به اصطلاح “سقوط کمونیسم”، مرحله ای طولانی از سیاست های ضدّ صنعتی سازی (de-industrialization) و ضدّ سرمایه گذاری (de-investment) در اقتصاد لهستان و زیرساخت های آن دنبال شد. هم زمان، اقتصادهای ثروتمندتر غربی نیز به واسطۀ خرید بخش های اعظم لهستان و اقتصادهای اروپای مرکزی و شرقی و تسلط بر آن ها، به بازارهای وسیعی برای کالاهای خود و هم چنین نیروی کار ارزان و ماهر دسترسی یافتند و به همین جهت از این موضوع منتفع گردیدند. فقط در طول چند سال گذشته بوده است که این روند معکوس شده و سرمایه گذاری هایی در زیرساخت های کشور صورت گرفته است. این سرمایه گذاری ها به طرز اسفناکی ناکافی است، با این حال هنوز امکان رشد اقتصاد در طول دوره ای از رکود جهانی را فراهم نموده است. به همین جهت، بزرگ ترین مانه رشد لهستان، قطع همین سرمایه گذاری عمومی خواهد بود.
* Rae, Gavin; “Poland Escapes Recession by Public Investment” (Apr 27, 2011), Socialist Economic Bulletin.
منابع:
http://beyondthetransition.blogspot.com/2010/08/slump-in-private-investment-in-poland.html
http://www.paiz.gov.pl/poland_in_figures
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary16455_en.htm
توضیح مترجم:
(1) صندوق های ساختاری و صندوق یکپارچگی (Structural Funds and the Cohesion Fund) دو ابزار مالی برای اجرا و تکمیل سیاست یکپارچگی (Cohesion Policy) یا همان “سیاست منطقه ای اتحادیۀ اروپا” می باشند؛ هدف از این دو ابزار، کاهش اختلافات منطقه ای در زمینۀ درآمد، ثروت و فرصت ها تعیین شده است. مناطق فقیرتر عمدۀ این حمایت را دریافت می کنند، هرچند تمامی مناطق اروپا واجد شرایط استفاده از اعتبارات تحت صندوق ها و برنامه های مختلف این سیاست به شمار می روند. صندوق های ساختاری، از صندوق توسعۀ منطقه ای اروپا (ERDF) و صندوق اجتماعی اروپا (ESF) تشکیل می شوند.